Cuando las Instituciones de Salud Deciden Cerrar

En las oficinas administrativas de hospitales y clínicas de todo el país, una decisión que nadie desea tomar se vuelve cada vez más frecuente. Cuando los números no cuadran, cuando la cartera vencida supera los 18 billones de pesos y cuando más de 1.200 prestadores han reducido sus operaciones en un solo año, la liquidación voluntaria emerge como la última carta que una institución prestadora de servicios de salud puede jugar. Pero este no es un proceso que se tome a la ligera, ni mucho menos uno que se pueda realizar sin seguir rutas regulatorias específicas que han sido cuidadosamente diseñadas por el Estado colombiano para proteger tanto a las instituciones como a los usuarios del sistema.

La historia del sistema de salud colombiano, desde la implementación de la Ley 100 de 1993, ha estado marcada por transformaciones constantes, crisis financieras recurrentes y la necesidad de mecanismos jurídicos que permitan salidas ordenadas cuando la sostenibilidad operativa se vuelve imposible. La Circular Única 047 de 2007 de la Superintendencia Nacional de Salud establece las instrucciones generales y remisión de información para la inspección, vigilancia y control de estas situaciones críticas, creando un marco procedimental que busca equilibrar la autonomía empresarial con la protección del derecho fundamental a la salud.

Normativa

El Decreto 780 de 2016, conocido como el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, representa la columna vertebral normativa de estos procesos. Esta compilación exhaustiva de normas no surgió de la nada, sino de la necesidad imperiosa de tener un instrumento jurídico único que racionalice las múltiples disposiciones que rigen el sector salud. Cuando una institución prestadora de servicios se enfrenta a la imposibilidad de continuar operando, este decreto proporciona el marco legal fundamental que guía cada paso del proceso.

La complejidad del sistema de salud colombiano requiere que cualquier decisión de cierre voluntario esté respaldada por un entendimiento profundo de las responsabilidades y obligaciones que cada actor debe cumplir. La Circular Externa 047 de 2007, conocida como la Circular Única, reúne en un solo cuerpo normativo todas las instrucciones vigentes de la Superintendencia Nacional de Salud, estableciendo con precisión las reglas aplicables a las situaciones concretas que se inscriben dentro del ámbito de competencia de la entidad de vigilancia. Esta circular no es simplemente un documento administrativo; es la hoja de ruta que una institución debe seguir cuando decide que la liquidación voluntaria es su única opción viable.

El marco normativo reconoce una realidad particular del sector salud: las IPS están expresamente excluidas del régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116 de 2006. Esta exclusión no es accidental, sino que refleja la naturaleza especial de las instituciones que prestan servicios de salud, donde la continuidad asistencial y la protección de los usuarios son consideraciones que trascienden las lógicas puramente comerciales. Cuando una IPS no puede acogerse a procesos de reorganización empresarial como lo haría cualquier otra empresa, la liquidación voluntaria se convierte en el mecanismo legal más plausible para un cierre ordenado.

Superintendencia

La Superintendencia Nacional de Salud no es simplemente un ente de control; es el arquitecto de los procesos de liquidación voluntaria en el sector salud. Las IPS en proceso de liquidación voluntaria deben notificar a la Supersalud el inicio de dicho proceso y presentar los reportes de información correspondientes, iniciando así un camino que requiere transparencia absoluta y cumplimiento riguroso de cada etapa establecida.

El rol de la Superintendencia va más allá de la mera supervisión. Cuando una Institución Prestadora de Servicios de Salud se encuentra en imposibilidad de ejercer su objeto social, puede verse avocada a la aplicación de las medidas descritas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Esta facultad no es punitiva, sino protectora: busca garantizar que el proceso de liquidación se ejecute conforme a los parámetros legales, permitiendo que la institución cumpla con sus compromisos tanto con los usuarios del sistema de salud como con las entidades involucradas.

La comunicación con la Superintendencia debe ser constante y detallada. Los reportes deben realizarse según lo establecido en la Circular 047 de 2007 y sus modificaciones, que proporcionan el marco normativo para los procesos de liquidación dentro del sistema de salud. Además, las instituciones deben cumplir con las disposiciones de la Resolución 784 de 2024 del Ministerio de Salud, que regula la culminación de asuntos pendientes ante ADRES. El incumplimiento de estas disposiciones no es una opción: puede derivar en investigaciones administrativas sancionatorias que complican aún más el panorama de una institución ya en dificultades.

La Superintendencia también se encarga de verificar que la institución esté al día en sus obligaciones específicas: el pago de sanciones impuestas, el pago de la tasa de vigilancia y, cuando sea procedente, de la contribución especial de vigilancia. Solo cuando estos requisitos se cumplen, la institución puede ser excluida formalmente de los sujetos vigilados, completando así uno de los aspectos más críticos del proceso de liquidación.

Territoriales

Los entes territoriales representan el primer nivel de interacción regulatoria para una institución que decide iniciar un proceso de cierre voluntario. Las Secretarías de Salud Departamentales, municipales y Distritales tienen asignadas competencias específicas en materia de inspección, vigilancia y control en relación con el Sistema General de Seguridad Social en Salud, convirtiéndose en actores fundamentales que deben ejercer estas competencias de manera efectiva y oportuna.

Las IPS deben reportar a la secretaría de salud departamental o distrital las novedades relacionadas con los servicios habilitados y la organización interna de la institución. Este reporte no es una mera formalidad administrativa; representa el reconocimiento de que el cierre de una institución de salud tiene implicaciones directas en la red de servicios disponible para la población de un territorio específico. Las secretarías de salud deben estar preparadas para gestionar estas situaciones, garantizando que la salida de un prestador del sistema no genere desprotección para los usuarios.

El procedimiento territorial exige que la institución diligencie el formulario de reporte de novedades disponible en el aplicativo del REPS (Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud), anexando los soportes definidos en el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud. Esta documentación debe ser exhaustiva y precisa, ya que servirá como base para actualizar la información oficial sobre la oferta de servicios de salud en el territorio y para planificar las medidas necesarias que garanticen la continuidad asistencial.

Las funciones de los entes territoriales trascienden lo meramente administrativo. Deben coordinar las acciones de inspección, vigilancia y control de personas naturales y jurídicas que desarrollan actividades dentro del sector salud, garantizando el cumplimiento de la normativa sectorial en su jurisdicción. Cuando una IPS decide cerrar voluntariamente, las secretarías de salud deben evaluar el impacto en la red de servicios local, identificar alternativas para los usuarios afectados y, cuando sea necesario, coordinar con otras instituciones para evitar interrupciones en la atención.

Crisis

El contexto actual del sistema de salud colombiano no puede entenderse sin reconocer la magnitud de la crisis financiera que atraviesa. Con una cartera vencida de más de 18 billones de pesos y una reducción de más de 1.200 prestadores durante 2024, las amenazas de iliquidez y las interrupciones asistenciales se han intensificado de manera preocupante. Esta no es una crisis súbita, sino el resultado de desequilibrios estructurales que se han acumulado durante años.

Compensar EPS, una de las entidades más reconocidas del sector, solicitó en abril de 2024 su liquidación voluntaria ante la Supersalud, fundamentándose en la "compleja situación financiera del sector". Sin embargo, la respuesta de la entidad de control fue reveladora: rechazó la solicitud mediante la Resolución No. 2025310010000215-6, restringiendo las operaciones de la EPS únicamente a Bogotá D.C. y municipios de Cundinamarca. Esta decisión ilustra cómo la Superintendencia evalúa cada caso individualmente, buscando alternativas a la liquidación total cuando considera que existen opciones viables para mantener la operación en condiciones controladas.

El caso de EPS Sura, que anunció su retiro voluntario del Sistema General de Seguridad Social en Salud con más de 5 millones de afiliados, evidencia la escala de las decisiones que se están tomando en el sector. Con pérdidas netas superiores a 360 mil millones de pesos entre 2022 y 2023, y proyecciones de pérdidas de hasta 500 mil millones de pesos para 2024, estas cifras reflejan una situación que trasciende problemas operativos específicos y señala desafíos sistémicos profundos.

Menos del 20% de las EPS cumple con los indicadores mínimos de solvencia, aumentando el riesgo de intervención estatal y liquidación. Esta estadística es particularmente preocupante porque revela que el problema no se limita a unas pocas instituciones con dificultades específicas, sino que afecta la base misma del modelo de aseguramiento en salud. Las IPS, tanto públicas como privadas, enfrentan vulnerabilidades específicas debido al crecimiento de costos salariales que superan los incrementos en tarifas financiadas con la Unidad de Pago por Capitación (UPC), afectando su capacidad para contratar y retener talento humano calificado.

Sistémico

Las liquidaciones de EPS se han constituido en uno de los problemas más grandes del sistema, principalmente por cuenta de las billonarias deudas que han dejado a IPS públicas y privadas de todo el país. El fenómeno no es nuevo: desde finales de la década de 1990, el sistema ha experimentado liquidaciones recurrentes que han generado un "efecto dominó" devastador. Cuando una entidad promotora de salud o una institución prestadora cierra sus operaciones, las consecuencias se extienden mucho más allá de la propia organización.

Un estudio de la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC) reveló que de 207 IPS que reportaron información, la deuda total aumentó en 856.471 millones de pesos en solo seis meses, representando un incremento del 9.2%. Estas cifras no son simplemente números en balances contables; representan la incapacidad creciente del sistema para mantener flujos financieros sostenibles que garanticen la operación continua de la red de servicios.

La exclusión de las IPS del régimen general de insolvencia crea una paradoja regulatoria. Mientras que cualquier empresa comercial puede acogerse a procesos de reorganización que le permitan negociar con acreedores y reestructurar sus obligaciones, las instituciones de salud deben navegar por un marco normativo que prioriza la continuidad asistencial sobre la flexibilidad financiera. Esta restricción, aunque justificada por la naturaleza esencial de los servicios de salud, puede acelerar procesos de liquidación cuando las dificultades financieras podrían haberse resuelto mediante mecanismos de reorganización.

La responsabilidad del Estado frente al detrimento patrimonial de las IPS por procesos de liquidación de EPS se convierte en un tema central del debate académico y de política pública. El Estado, como organizador del sistema de salud desde el orden constitucional y estructural, debe adelantar gestiones tecnológicas, financieras y políticas para garantizar un modelo de atención viable social y económicamente. Sin embargo, la realidad evidencia que los mecanismos de control y vigilancia no han sido suficientes para prevenir las crisis recurrentes que caracterizan al sector.

Perspectivas

El análisis de los procesos de cierre voluntario de instituciones prestadoras de salud en Colombia revela la necesidad urgente de reformas estructurales que vayan más allá de los procedimientos administrativos. La ausencia de estudios de suficiencia actualizados para 2025 evidencia una debilidad fundamental que pone en riesgo la sostenibilidad del sistema. Sin información precisa y metodologías robustas, resulta imposible tomar decisiones financieras responsables que prevengan crisis futuras.

La coordinación entre la Superintendencia Nacional de Salud y los entes territoriales debe fortalecerse para garantizar procesos de liquidación que protejan efectivamente los derechos de los usuarios. Los casos recientes demuestran que cuando las instituciones toman decisiones de cierre, la prioridad debe ser siempre la continuidad asistencial y el traslado ordenado de pacientes a otros prestadores, especialmente en el caso de pacientes con enfermedades crónicas o tratamientos de largo plazo.

La literatura académica contemporánea sugiere que el fortalecimiento de indicadores de alerta temprana, la actualización de reservas técnicas obligatorias y la implementación de estudios de suficiencia tarifaria periódicos podrían reducir significativamente la necesidad de liquidaciones de emergencia. Estos mecanismos preventivos no solo protegerían la sostenibilidad individual de las instituciones, sino que contribuirían a la estabilidad sistémica del modelo de salud colombiano.

El proceso de cierre voluntario, aunque regulado exhaustivamente, no debe ser visto como una solución definitiva a los problemas estructurales del sistema. Más bien, cada liquidación debe entenderse como una señal de alerta que exige respuestas de política pública más profundas y sostenibles. La protección del derecho fundamental a la salud requiere no solo procedimientos ordenados para el cierre de instituciones, sino estrategias integrales que fortalezcan la sostenibilidad operativa y financiera de todo el sistema.

En última instancia, la regulación del cierre voluntario de instituciones prestadoras de salud en Colombia refleja el delicado equilibrio entre la autonomía empresarial y la protección de derechos fundamentales. Los procedimientos ante la Superintendencia Nacional de Salud y los entes territoriales, aunque complejos, buscan garantizar que incluso en los momentos más difíciles, la dignidad y los derechos de los usuarios del sistema de salud permanezcan protegidos.

Referencias Académicas

1. Martínez Sánchez, M., Almanza Bravo, F. A. y García Moreno, L. M. (2023). Análisis de la responsabilidad del estado frente al detrimento patrimonial de las IPS públicas y privadas por procesos de liquidación de EPS en Colombia. Universidad Cooperativa de Colombia.

2. ACHC - Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas. (2019). Liquidaciones de EPS: un efecto dominó sobre clínicas, hospitales, pacientes y el sistema mismo. Revista Hospitalaria del Sector Salud.

3. Superintendencia Nacional de Salud. (2007). Circular Externa No. 047 - Circular Única. Instrucciones generales y remisión de información para la inspección, vigilancia y control.

4. Ministerio de Salud y Protección Social. (2016). Decreto 780 - Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.

5. Consultorsalud. (2025). Supervivencia y sostenibilidad del sistema de salud colombiano en 2025: Un análisis financiero y actuarial profundo.

6. Universidad de Córdoba. (2024). Análisis descriptivo del comportamiento de los pagos de las EPS a las IPS en Colombia en el periodo 2014 a 2024.

7. Superintendencia Nacional de Salud. (2009). Circular Externa No. 054 - Competencias de inspección, vigilancia y control de los entes territoriales.

Este análisis se fundamenta en normativa vigente, literatura académica especializada y documentos oficiales del sector salud colombiano.